为了一步步将所有人纳入战争机器，为统一天下做物质准备。
而要想在这个时代完成统一，必须首先建立军国，完善军国。
当然，回到眼前的现实，还得一步步来。
先要将秦国的农民和农业发展起来。
这就需要大量的农民和广阔的适宜耕种的土地。
国君直辖的农民有很多。
但新的土地却从何而来？
秦国刚刚开始变法，此时还不能过于触碰世家贵族的土地，否则贵族群起反抗会直接毁掉新法。
商鞅变法也是搞了十几年才最终完成的。
梁元纵然提前知道很多事情，也还是不可能一蹴而就。
那么土地从哪里来？只能先从百姓开垦的荒地而来。
梁元决定组织那些没有被世族控制的直辖农民和山野游民，去开垦山野荒地，增加耕种面积。
这些新开垦的土地由国君按人口数量分配给农民，从此便属于他们自己。
等到收成时，农民根据既定法令交纳少部分粮食作为税收，剩下的全都归于自己。
而等到农闲时，国家再组织所有农民进行军事训练，进行战斗教育。
这就是垦令的主要内容。
要在不知不觉中，在百姓中间建立国君的威信，让所有人围绕国君的指挥棒而动。
开垦，不过是一个由头而已！
发展农，就是为了战！
垦令进展到后期，国君的实力必将大大增强。
那时，中央便要开始对世卿世禄动刀了，便要削弱贵族对封地之内百姓的掌控了。
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